剛剛進(jìn)入全面平價(jià)無(wú)補(bǔ)貼時(shí)代，如何通過(guò)適宜的電價(jià)機(jī)制支持新能源發(fā)展？電價(jià)如何與參與電力市場(chǎng)政策協(xié)同？

2021 年是“十四五”的開局之年，是落實(shí)“力爭(zhēng)2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和”“2030 年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25% 左右”“2030 年風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12 億千瓦以上”目標(biāo)的第一年，預(yù)計(jì)也是風(fēng)、光等主要新能源進(jìn)入全面平價(jià)的首年。同時(shí)，隨著電力體制改革和市場(chǎng)化進(jìn)程加速，新能源參與電力市場(chǎng)的范圍和規(guī)模將擴(kuò)大，新能源發(fā)展的理念與模式、政策手段和措施均需基于上述形勢(shì)要求和行業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行調(diào)整。剛剛進(jìn)入全面平價(jià)無(wú)補(bǔ)貼時(shí)代，如何通過(guò)適宜的電價(jià)機(jī)制支持新能源發(fā)展？電價(jià)如何與參與電力市場(chǎng)政策協(xié)同？本文結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行初步探討。

碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)要求“十四五”新能源發(fā)展再提速

“十三五”，我國(guó)新能源迅速增長(zhǎng)，風(fēng)、光年均新增裝機(jī)分別達(dá)到3044萬(wàn)千瓦和4205 萬(wàn)千瓦，風(fēng)、光發(fā)電量在總發(fā)電量中的占比從2015 年的4.0% 增至2020 年的9.5%，在電力清潔化和能源供應(yīng)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了決定性作用。面對(duì)“30 · 60 目標(biāo)”的要求，我國(guó)新能源發(fā)展必須再提速。如果按照2025 年我國(guó)能源需求55億噸標(biāo)準(zhǔn)煤、電力需求9 萬(wàn)億千瓦時(shí)、非化石能源占比達(dá)到20% 測(cè)算，“十四五”末期風(fēng)、光累計(jì)裝機(jī)容量需要達(dá)到10 億千瓦左右，非水可再生能源發(fā)電量在全社會(huì)用電量中的占比將達(dá)到20% 左右。

新能源逐步參與電力市場(chǎng)是趨勢(shì)，電價(jià)機(jī)制亦不可缺位

在預(yù)期新能源裝機(jī)容量繼續(xù)大幅度增加的同時(shí)，電力市場(chǎng)化給予新能源尤其是增量新能源參與電力市場(chǎng)的要求和壓力也與日俱增。“十三五”時(shí)期，新能源參與電力市場(chǎng)的方式主要是各地在國(guó)家規(guī)定的保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)，或者地方自行規(guī)定的保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)之上的電量采用直接交易、撮合交易等，上網(wǎng)電價(jià)則常常為遠(yuǎn)低于燃煤標(biāo)桿價(jià)/基準(zhǔn)價(jià)的交易電價(jià)或撮合電價(jià)。此外，在東北等地區(qū)新能源需要分?jǐn)傒o助服務(wù)費(fèi)用。雖然甘肅、蒙西、山西等部分電力現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)地區(qū)在方案中提出了新能源參與現(xiàn)貨市場(chǎng)的規(guī)則，但僅有很少部分新能源電量進(jìn)入了現(xiàn)貨市場(chǎng)。2020 年下半年以來(lái)，現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)提速，8 個(gè)試點(diǎn)省份開展了長(zhǎng)周期結(jié)算試運(yùn)行，還有多個(gè)省份啟動(dòng)現(xiàn)貨市場(chǎng)方案研究和起草，試運(yùn)行中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，如山東存在大量不平衡資金，部分業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)將之歸因于新能源未參與市場(chǎng)，而2020 年山東風(fēng)、光裝機(jī)占比為26%，發(fā)電量占比僅為8%，將不平衡資金單純歸因于新能源未參與市場(chǎng)是片面的，但這也在一定程度上反映出新能源已經(jīng)面臨的壓力。再考慮到未來(lái)風(fēng)、光裝機(jī)規(guī)模將持續(xù)大幅度提升，形成高比例可再生能源電力系統(tǒng)，新能源參與電力市場(chǎng)是方向和趨勢(shì)。

“十四五”時(shí)期，我國(guó)電力市場(chǎng)尤其是現(xiàn)貨市場(chǎng)處于建設(shè)、試運(yùn)行和完善階段，同時(shí)風(fēng)、光等新能源經(jīng)歷了既往連續(xù)三年的標(biāo)桿電價(jià)和指導(dǎo)價(jià)的大幅度快速退坡，目前雖然在大部分地區(qū)新能源具備與燃煤基準(zhǔn)價(jià)相當(dāng)?shù)钠絻r(jià)上網(wǎng)條件，但具備明顯低價(jià)的地區(qū)和項(xiàng)目資源有限。如果不給予一定以平價(jià)為前置條件的電價(jià)政策支持，直接要求新能源“裸進(jìn)”尚處于不斷探索和調(diào)整運(yùn)行規(guī)則、各類電源參與的程度和條件各異的電力市場(chǎng)，將極大增加新能源收益的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。由于新能源的初始投資在度電成本中占比高，而運(yùn)行費(fèi)用很低，這種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)可能極大挫傷投資企業(yè)參與項(xiàng)目開發(fā)的積極性，影響碳達(dá)峰等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。因此，在風(fēng)、光等新能源完全去補(bǔ)貼后，無(wú)論是否參與市場(chǎng)，無(wú)論參與程度和方式如何，新能源電價(jià)機(jī)制不可缺位，以保障項(xiàng)目合理收益。

國(guó)外各異的新能源電價(jià)與參與電力市場(chǎng)協(xié)同機(jī)制可供借鑒，但需要考慮與我國(guó)實(shí)施條件的差異性

許多國(guó)家實(shí)施了多樣化的支持新能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，其中，電價(jià)機(jī)制發(fā)揮出重要作用。近年來(lái)，隨著風(fēng)、光發(fā)電成本的下降，規(guī)制制度應(yīng)用逐漸減少，結(jié)合電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、市場(chǎng)化支持機(jī)制的應(yīng)用范圍及發(fā)揮的作用增加。德國(guó)和英國(guó)通過(guò)支持機(jī)制轉(zhuǎn)型，在推動(dòng)新能源進(jìn)入電力市場(chǎng)的同時(shí)，實(shí)施了有效的電價(jià)政策保障投資收益。德國(guó)自2017 年對(duì)風(fēng)、光實(shí)施的主要電價(jià)機(jī)制是“競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)確定上網(wǎng)電價(jià)+ 單邊溢價(jià)”，即通過(guò)招標(biāo)拍賣確定項(xiàng)目業(yè)主和中標(biāo)電價(jià)，項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)，中標(biāo)電價(jià)實(shí)質(zhì)上是保底價(jià)，當(dāng)中標(biāo)電價(jià)低于電力市場(chǎng)月均批發(fā)電價(jià)時(shí)，項(xiàng)目業(yè)主的發(fā)電收益按電力市場(chǎng)價(jià)格結(jié)算；高于月均批發(fā)電價(jià)時(shí)，收益按照中標(biāo)電價(jià)結(jié)算（二者之差來(lái)源于可再生能源電價(jià)附加），這樣的單邊溢價(jià)機(jī)制降低了電力市場(chǎng)電價(jià)波動(dòng)造成的收益風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)近年來(lái)轉(zhuǎn)向了差價(jià)合約機(jī)制，即通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)形成不超過(guò)政府指導(dǎo)價(jià)格的合同上網(wǎng)電價(jià)，國(guó)有結(jié)算公司與可再生能源發(fā)電企業(yè)按此電價(jià)簽訂長(zhǎng)期合同，可再生能源機(jī)組可直接參與各類電力中長(zhǎng)期交易、現(xiàn)貨交易和實(shí)時(shí)平衡機(jī)制。在參與電力市場(chǎng)中，如果市場(chǎng)平均電價(jià)低于合同價(jià)，由差價(jià)合約資金池向發(fā)電企業(yè)予以補(bǔ)貼至合同價(jià)；反之，則發(fā)電企業(yè)向資金池返還高出的部分。因此，差價(jià)合約機(jī)制也可被視為雙邊溢價(jià)，規(guī)避了參與電力市場(chǎng)帶來(lái)的收益風(fēng)險(xiǎn)。在英國(guó)和德國(guó)的機(jī)制中，仍可能需要為新能源項(xiàng)目提供補(bǔ)貼。德國(guó)的資金流僅為單向，需要電價(jià)補(bǔ)貼支撐。英國(guó)通過(guò)差價(jià)合約資金池實(shí)現(xiàn)了多退少補(bǔ)，未來(lái)隨著成本下降，新建新能源項(xiàng)目可能會(huì)反哺資金池，但過(guò)去幾年總體上是需要補(bǔ)貼的。再看英國(guó)、德國(guó)的機(jī)制在我國(guó)的適用性。我國(guó)可享受電價(jià)補(bǔ)貼的新能源項(xiàng)目，根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（財(cái)建〔2020〕4 號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)< 可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法> 的通知》（財(cái)建〔2020〕5 號(hào)）文件的規(guī)定，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了上網(wǎng)電價(jià)和補(bǔ)貼的脫鉤分離，后平價(jià)時(shí)代的風(fēng)、光新增項(xiàng)目將不再有國(guó)家層面的補(bǔ)貼。因此，無(wú)論是通過(guò)單邊溢價(jià)機(jī)制，還是差價(jià)合約機(jī)制來(lái)推進(jìn)新能源參與電力市場(chǎng)，實(shí)際上都沒(méi)有差價(jià)資金來(lái)源，不具備實(shí)施條件。另一種方式是由電網(wǎng)企業(yè)提供補(bǔ)齊差價(jià)，但這一方面涉及差價(jià)能否傳導(dǎo)到終端用戶，另一方面，實(shí)際上與發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)之間簽訂固定電價(jià)的購(gòu)電協(xié)議效果一樣。美國(guó)可再生能源從發(fā)展之初就參與電力市場(chǎng)，在形式繁多的電力市場(chǎng)中，參與市場(chǎng)方式和獲得電價(jià)收益方式也多樣，主要有長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議（PPA）、企業(yè)直購(gòu)電（VPPA）、雙邊協(xié)議合同、集中競(jìng)價(jià)合同等。PPA 和VPPA 通常會(huì)確定一個(gè)固定交易價(jià)格，有的也選擇某種指數(shù)對(duì)價(jià)格做調(diào)整。這些合同協(xié)議保證了可再生能源發(fā)電企業(yè)在全部電量或約定電量之內(nèi)的相對(duì)固定價(jià)格，即保證了基本收益。在PPA 機(jī)制下，可再生能源發(fā)電企業(yè)將電力市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給公用電力公司，代價(jià)通常是以略低于批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)約定PPA 中的電價(jià)，而公用電力公司由于可以匹配數(shù)量多、不同類別的發(fā)電機(jī)組出力，承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力更強(qiáng)，也能從采購(gòu)可再生能源電量中獲得差額收益。從未來(lái)新能源參與電力市場(chǎng)和保障新能源發(fā)電基本收益的雙重要求來(lái)看，美國(guó)模式對(duì)我國(guó)具有借鑒作用。

以保障合理收益并兼顧逐步參與電力市場(chǎng)為原則，明確平價(jià)時(shí)代新能源電價(jià)機(jī)制

建議以保障項(xiàng)目合理收益、支撐實(shí)現(xiàn)2030 年前碳達(dá)峰、2030 年非化石能源占比和風(fēng)、光裝機(jī)目標(biāo)等為原則，研究制定全面平價(jià)無(wú)補(bǔ)貼時(shí)代新能源電價(jià)和項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于2020 年及以前建設(shè)的有電價(jià)補(bǔ)貼項(xiàng)目，從保持政策連續(xù)性和嚴(yán)肅性出發(fā)，應(yīng)延續(xù)既往政策，全額保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)內(nèi)的發(fā)電量屬于優(yōu)先發(fā)電電量，依據(jù)燃煤發(fā)電基準(zhǔn)價(jià)實(shí)施保障性收購(gòu)，高出的發(fā)電量可進(jìn)入電力市場(chǎng)參與交易。2019―2020 年被列入平價(jià)無(wú)補(bǔ)貼項(xiàng)目清單的風(fēng)、光項(xiàng)目，按照《國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)家能源局關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19 號(hào)）的有關(guān)政策執(zhí)行。

對(duì)于2021 年及之后安排和建設(shè)的無(wú)補(bǔ)貼新能源增量項(xiàng)目，建議分類確定電價(jià)：一是在消納條件有限，或土地條件有限等情況下，可考慮實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)配置項(xiàng)目，如果僅針對(duì)項(xiàng)目開發(fā)權(quán)，就形成與燃煤基準(zhǔn)價(jià)電價(jià)水平相同的平價(jià)項(xiàng)目，如果針對(duì)項(xiàng)目開發(fā)權(quán)和電價(jià)，就形成低于燃煤基準(zhǔn)價(jià)的低價(jià)項(xiàng)目；二是在消納空間充足、建筑和土地所有權(quán)或前期工作明確的情況下，可直接確定項(xiàng)目業(yè)主，即形成平價(jià)項(xiàng)目。對(duì)上述平價(jià)和低價(jià)項(xiàng)目，還需要明確一定的小時(shí)數(shù)或上網(wǎng)電量，以供企業(yè)投資決策和作為競(jìng)價(jià)邊界。建議依據(jù)各地新能源發(fā)電項(xiàng)目成本、經(jīng)濟(jì)性、可再生能源電力消納保障責(zé)任權(quán)重、電力市場(chǎng)化改革進(jìn)展等，以保障合理收益為原則，確定一定的小時(shí)數(shù)作為平價(jià)保障小時(shí)數(shù)，也可參考《關(guān)于< 關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)> 有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》（財(cái)建〔2020〕426 號(hào)）文件中的合理利用小時(shí)數(shù)作為平價(jià)保障小時(shí)數(shù)。將平價(jià)保障小時(shí)數(shù)內(nèi)的發(fā)電量作為優(yōu)先發(fā)電電量，依據(jù)燃煤發(fā)電基準(zhǔn)價(jià)（非競(jìng)爭(zhēng)配置電價(jià)項(xiàng)目）或競(jìng)爭(zhēng)性配置電價(jià)（競(jìng)爭(zhēng)配置確定開發(fā)企業(yè)和電價(jià)的項(xiàng)目）確定固定電價(jià)實(shí)施保障性收購(gòu)，簽訂長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議，高出該小時(shí)數(shù)的發(fā)電量進(jìn)入所在地的電力市場(chǎng)參與交易。新能源外送項(xiàng)目的電量則可按照送受端協(xié)議，并參照上述建議實(shí)施。