事件：2021 年10 月24 日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》(下稱《意見》)發(fā)布。10 月26 日，《2030 年前碳達(dá)峰行動方案》(下稱《方案》)發(fā)布。

一、“雙碳”戰(zhàn)略頂層設(shè)計落地，總體定量指標(biāo)和此前一樣，具體有5 大看點

看點1:“1”已落地，“1+N”政策體系更加明確。發(fā)改委負(fù)責(zé)人指出，《意見》與《方案》共同構(gòu)成貫穿碳達(dá)峰、碳中和兩個階段的頂層設(shè)計。兩者作為“1+N”政策體系中的“1”，是管總管長遠(yuǎn)的，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用。其中《意見》提出了10 方面31 項重點任務(wù)，《方案》確定了碳達(dá)峰十大行動，明確了碳達(dá)峰碳中和工作的路線圖、施工圖。后續(xù)的“N”將包括能源、工業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等分領(lǐng)域分行業(yè)碳達(dá)峰實施方案，以及科技支撐、能源保障、碳匯能力、財政金融價格政策、標(biāo)準(zhǔn)計量體系、督察考核等保障方案。

看點2:實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)有5 大工作原則，強調(diào)安全降碳。《意見》提出“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險”的工作原則，要求把節(jié)約能源資源放在首位，政府和市場兩手發(fā)力，統(tǒng)籌國內(nèi)國際能源資源，根據(jù)各地實際分類施策；《方案》中的四大原則也與之類似。此外值得注意的是，《意見》的“防范風(fēng)險”原則和《方案》的“穩(wěn)妥有序、安全降碳”原則均強調(diào)要處理好減碳工作和能源產(chǎn)業(yè)糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系，防止過度反應(yīng)，確保安全降碳，這應(yīng)是與近期全國大范圍限電限產(chǎn)、暴露的“一刀切”和“運動式”減碳問題有關(guān)。

看點3:《意見》和《方案》的總體定量目標(biāo)相同，也與此前表述基本一致，沒有太多超預(yù)期。

2025 年目標(biāo)：要求森林蓄積量達(dá)到180 億m3，較此前林草局190 億m3的目標(biāo)有所下降，其余目標(biāo)(如非化石能源比重達(dá)20%、單位GDP能耗下降13.5%等)均與“十四五”規(guī)劃相同。

2030 年目標(biāo)：新增要求森林覆蓋率達(dá)到25%左右，其他目標(biāo)(如非化石能源比重達(dá)到25%、單位GDP二氧化碳排放下降65%等)均與此前氣候雄心峰會習(xí)主席宣布的目標(biāo)一致。

2060 年目標(biāo)：《意見》要求非化石能源消費比重達(dá)到80%以上，這與此前國家能源局的預(yù)測一致。

煤炭、石油壓降目標(biāo)：《意見》新增石油消費“十五五時期進(jìn)入峰值平臺期”；煤炭消費要求“十四五”

時期嚴(yán)控增長，“十五五”時期逐步減少，與此前習(xí)主席在全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會提出的時間一致。

如果假設(shè)我國能源消費年均增長2.8%(2012-2019 年均值)，按照2025 年20%左右、2030 年25%左右的非化石能源消費占比，分別對應(yīng)非化石能源消費占比年均提升0.78、0.88 個百分點，2012-2019年年均提升0.80 個百分點，意味著2025 年之前，如果僅為完成非化石能源消費的目標(biāo)，只需按照2012年之后的節(jié)奏即可，但后續(xù)壓力可能較大。

看點4：行業(yè)層面增量信息不少：“兩高”關(guān)注三大增量，城鄉(xiāng)建設(shè)、交運、循環(huán)經(jīng)濟等也有新要求。

“兩高”行業(yè)：第一、《意見》新增“未納入國家有關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的，一律不得新建改擴建煉油和新建乙烯、對二甲苯、煤制烯烴項目”(《方案》中為“嚴(yán)控新增煉油和傳統(tǒng)煤化工生產(chǎn)能力”，相對《意見》要求偏松)。第二、《意見》首次以文件形式要求煤炭行業(yè)去產(chǎn)能“回頭看”檢查，預(yù)計后續(xù)鋼鐵、煤炭等重點行業(yè)去產(chǎn)能“回頭看”檢查工作將成常態(tài)。第三、《方案》中新增“到2025 年，國內(nèi)原油一次加工能力控制在10 億噸以內(nèi)，主要產(chǎn)品產(chǎn)能利用率提升至80%以上”的目標(biāo)要求。

城鄉(xiāng)建設(shè)：《方案》新增 “到2025 年，城鎮(zhèn)建筑可再生能源替代率達(dá)到8%，新建公共機構(gòu)建筑、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達(dá)到50%”。

交通運輸：《方案》中交通運輸工具、體系以及基礎(chǔ)設(shè)施均有新的目標(biāo)，重點關(guān)注“到2030 年，當(dāng)年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達(dá)到40%左右”。

循環(huán)經(jīng)濟：《方案》新增產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造目標(biāo)(到2030 年，省級以上重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)全部實施循環(huán)化改造)、大宗固廢循環(huán)利用(2025 年40 億噸，2030 年45 億噸)以及資源循環(huán)利用體系(2025 年9 種主要再生資源利用4.5 億噸，2030 年5.1 億噸)。

看點5:《意見》和《方案》均強調(diào)電力市場改革，后續(xù)應(yīng)是政策重點，關(guān)注兩大方向?！兑庖姟芬蟆叭嫱七M(jìn)電力市場化改革”、“擴大市場化交易規(guī)模”；同時，《方案》也要求“深化電力體制改革，加快構(gòu)建全國統(tǒng)一電力市場體系”，預(yù)示電力市場化改革應(yīng)是后續(xù)政策關(guān)注的重點。近期以煤價上漲、電力短缺為契機，我國電力市場化改革取得重要進(jìn)展：10.8 國常會提出改革完善煤電價格市場化形成機制，并將市場交易電價上下浮動范圍擴大至20%；10.12 發(fā)改委公布《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》，明確有序放開全部燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價。往后看，重點關(guān)注兩大方向：一是當(dāng)前各地區(qū)電力中長期交易占比較高，導(dǎo)致電力價格不能及時反映成本變化，完善電力現(xiàn)貨市場建設(shè)應(yīng)是重點；二是《意見》要求“從有利于節(jié)能的角度深化電價改革”，后續(xù)電價改革可能跟峰谷電價、分時電價進(jìn)一步銜接。

二、各部委、各行業(yè)政策更新：糾正“一刀切”，碳減排支持工具蓄勢待發(fā)，行業(yè)政策頻出中央：糾正“一刀切”減碳限產(chǎn)。繼7.30 政治局會議要求糾正運動式減碳后，國務(wù)院、發(fā)改委、央行、銀保監(jiān)會等中央部門再次強調(diào)糾正“一刀切”停產(chǎn)限產(chǎn)和減碳行為。

各部委：碳減排支持工具蓄勢待發(fā)，預(yù)計將成為結(jié)構(gòu)性寬信用的重要抓手。央行正抓緊設(shè)立碳減排支持工具，將提供低成本資金，采取先貸后借的直達(dá)機制，支持金融機構(gòu)為具有顯著碳減排效應(yīng)的重點項目提供優(yōu)惠利率融資，重點支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術(shù)三大領(lǐng)域。

各行業(yè)：近期能源、建筑、“兩高”行業(yè)政策頻出。1)能源：一方面，通過能耗雙控、電價市場化等政策約束總體能源消費；另一方面，通過綠電交易、政策推動等方式加速風(fēng)電、光伏、抽水蓄能、地?zé)岬确腔茉窗l(fā)展。2)建筑：住建部發(fā)布《建筑節(jié)能與可再生能源利用通用規(guī)范》，碳排放強度首次成為強制性指標(biāo)，要求建筑設(shè)計能耗水平在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上降低20%-30%，全文強制執(zhí)行。3)“兩高”

行業(yè)：發(fā)改委等5 部門要求鋼鐵、電解鋁、水泥等重點行業(yè)通過節(jié)能降碳，到2025 年達(dá)到標(biāo)桿水平的產(chǎn)能比例超過30%，2030 年比例需大幅提升。

三、后續(xù)政策進(jìn)度展望：預(yù)計年內(nèi)中央、各省、各行業(yè)碳達(dá)峰行動方案將密集出臺中央：“1+N”政策體系“N”中城鄉(xiāng)建設(shè)碳達(dá)峰方案已經(jīng)公布，其他方案預(yù)計也會陸續(xù)出臺。

各?。耗瓿?7 省明確年內(nèi)將制定碳達(dá)峰行動方案，目前只有浙江、四川公布了部分行動方案，部分省市(比如河南)行動方案已經(jīng)制定完畢，正在進(jìn)行內(nèi)部審批流程，預(yù)計也將陸續(xù)發(fā)布。

行業(yè)：《意見》要求制定能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等行業(yè)碳達(dá)峰實施方案，其中有色等行業(yè)碳達(dá)峰行動方案已在行業(yè)內(nèi)部征求意見，年內(nèi)公布的可能性較大。